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为什么西部景区门票价格居高不降?——门票地域性差异问题

时间:2019-07-19来源: 官网:http://www.aiquziyou.com 遨游深度:

相比于东部发达地区,欠发达地区的景区门票即使经过国家发改委的敦促降价后仍然居高不下,“一令难行”的情况在偏远欠发达地区更为明显。

1、现象:景区门票价格的地域性差异

继2018年6月发布《关于完善国有景区门票价格形成机制  降低重点国有景区门票价格的指导意见》后,2019年3月14日国家发展和改革委员会(以下简称“国家发改委”)又发布了《关于持续深入推进降低重点国有景区门票价格工作的通知》,要求更大范围、更大力度推进重点国有景区门票降价,对2018年已经降价,但降价不到位、高定价大折扣等问题仍然突出的景区,要推动进一步门票降价。与其他国家相比,我国景区门票占居民人均月收入一直处于较高水平,以美国黄石公园、法国卢浮宫、日本富士山为代表的多数景区门票一般低于国民人均月收入的1%。2018年我国居民人均可支配月收入为2352元,而高于100元的国有重点景区门票却不在少数(国家统计局,2019)。有人常常用美国迪士尼乐园的门票票价来论证国内景区门票并不贵,但这不可比,迪士尼是“无中生有”,由企业投资建成,纯粹属于市场行为。可比的是美国黄石公园,黄石公园对一部7人座的汽车收费25美元(笔者1996年游览时是7美元),每人不到4美元,且一票可以同时在黄石公园及大堤顿国家公园任意游览7天。高门票被视为制约国内旅游发展的重要因素,降低票价也一直是旅游业可持续发展的重要内容,但目前来看情况仍难改善。

笔者通过整理中国世界遗产名录中或近几年开发的具有代表性的重点景区2018年降价后的门票价格,发现门票居高不下的情况并非普遍存在于全国所有重点景区,具有明显的地域性差异。相比于东部发达地区,欠发达地区的景区门票即使经过国家发改委的敦促降价后仍然居高不下,“一令难行”的情况在偏远欠发达地区更为明显。对比多个位于我国东部发达地区的零票价景点,位于中西部地区的重点景区门票降价后仍然超过100元,部分景区门票加上必须的景区交通后已突破300元(表1)。

高票价的背后是我国景区典型的“门票经济”,如张家界单纯的门票经济即占了总营收6成以上(张家界旅游集团股份有限公司,2019)。许多封闭式景区的“门票经济”来源不仅只限于门票销售,还有景区客运业务(包括区间车、索道等)收入,后者虽也是营收主导,但并不属于国家发改委要求降价的部分。如表1所示,不少景区的区内客运价格都已接近或超过门票票价,并一举成为景区利润最高的业务。如2017年四川峨眉山景区的门票业务利润为1.54亿元,而客运索道业务的利润达2.15亿元,毛利率达74.01%(峨眉山旅游股份有限公司,2017),明显高于门票业务。此外,部分地势较为平坦的旅游区往往也打着“保护环境”“为游客安全”的旗号,特意将游客中心修建在离景点较远的区域,使得乘坐区间车成为游客的必选项。如进入新疆喀纳斯的游客就必须在距离景区换乘中心约29千米处的游客服务中心购买高价的区间车票,乘坐区间车方能进入景区。这种千方百计提升门票经济的做法在我国尤其是中西部的景区中并不少见。

有些国宝级且空间有限的景区(如故宫博物院),无法承受降低门票或免门票后带来的承载压力,这也恰恰成为了某些景区前些年提高门票的“借口”。游客量与门票高低确实有负相关关系,但在实践中门票的价格弹性往往并不大。某享受西部政策的中部著名景区,曾经为提高门票价格召开听证会,涨价理由是为了控制游客量进而保护景区。门票提高之后,景区游客量不但没有减少,还逐年上升。某些专家在论证高门票的合理性时认为游客在旅游过程中,机票住宿费花费如此多,几百元门票算什么?这些论证的专家往往并不是购票人群。再比如故宫,门票如果从60元提高到100元,景区游客量的变化同样也不会太大。控制景区游客量,更有效的方式是采取门票限额预约制,如西藏布达拉宫采取每天限定发售2300张票的措施,即有效保护了文化遗产,控制游客量并不能作为涨价的理由。

重点国有景区大部分是国家级风景名胜区(相当于美国的国家公园),这是一种公共产品,不是一般的商品。它具有资源独特性基础上的垄断性,不能说“只要进入市场,就应该以市场经济的法则来对待门票价格问题”。我们国家的重点风景名胜区一直以来实行的是属地管理原则,地方政府,特别是经济相对不发达地区政府从自身的利益出发,往往采用高门票策略。国家发改委代表国家要求降低门票,是对过去属地管理体制下门票过高的一种自上而下的纠偏,也可以认为是未来实施国家公园管理体制的一种前期工作。其正当性在于:国家是为全体公民的利益而管理自然资源。我国《宪法》第九条规定:“国家保障自然资源的合理利用,保护珍贵的动物和植物。禁止任何组织或者个人用任何手段侵占或者破坏自然资源”。因此,国家对自然资源的所有其实并不是权利,而是权力。从国家财产制的创设目的的角度来看,这种权力是管理权,即通过管理自然资源实现公共福利。从这个意义上而言,国有景区本质上属于公共物品(左冰,2018)。

国家发改委推动重点国有景区门票的调价应该被支持,这是解决“我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾”的系列举措之一,也是为了倒逼景区摆脱“门票经济”依赖,助推地方向“产业经济”转型。 

杭州西湖景区自2002年取消环湖景点门票后,带动了整个杭州的旅游发展,实现超4倍的旅游收益。降低门票是国家战略,但从多数景区的降价力度来看,地方对于景区降价的意愿却相对很低,尤其是部分社会关注度较高的景区普遍存在降幅较小情况,门票的定价及降价力度为何会存在地域性差异?“门票降价一令难行”的情况为什么在经济不发达的偏远地区更为普遍?

2、旅游发展模式的区域性差异

门票出现地域性差异首先与旅游发展的区域性差异相关。经济发达程度不同,旅游发展的逻辑也存在较大差异。用弗里德曼的“核心-边缘”理论来看我国的区域发展,中西部欠发达地区作为“边缘”地区,与“核心”地区相比缺少资金、人才、知识技术、创新等重要生产要素,在全球化过程中往往难以依靠这些生产要素实现传统产业转型或发展高附加值的现代服务业(保继刚,2014)。而旅游业则因进入门槛低、资源导向强,往往成为拥有垄断性旅游资源的地区争取资金流入和发展机会的较佳选择,如新疆喀纳斯景区、西藏雅鲁藏布江峡谷等。此外,相较于产业结构多元的“核心”地区而言,旅游业在边缘区域的经济发展中往往扮演着引擎作用。但相比于发达地区发展旅游的水到渠成,欠发达的偏远地区发展旅游更像是孤军深入。这类地区位于核心的边缘,为了引进客源、资金和人才,在发展旅游的同时往往需要完善旅游发展的配套设施,如基础交通设施、市政公共设施、餐饮接待设施等。这类基础设施由于具有投资额大、回报周期长、且回报率低的特点,往往难以吸引到产业资本,因而只能由地方政府或国企对其进行投资建设。除了部分财政拨款外,地方政府和政企合作开发公司要以财政资金、贷款等方式获取投资基金,在付出较大管理成本的同时还需承担较大的财政压力。相对于具有多元产业结构的发达地区,偏远欠发达地区在旅游上的投资成本要大得多。

3、现有税收体制下的财政收入差异

在门票经济的地域性差别中,另一个重要的原因就是不同地区税收结构的差异。税收收入是地方政府履行事权、提供公共服务的基础。“核心”区域经济发达程度较高,产业结构多元化,规模经济成熟;相对而言,上述以旅游业为主导产业的“边缘”地区,受区位、信息、资源等要素阻碍,经济发展模式较为单一,经济发展规模较小且效益较低,这就造成了“边缘”地区税基较小且税收来源单一的问题。再看旅游业相关税收的地域差异,欠发达地区由于规模经济较不成熟,除景区公司外,参与旅游经营中的往往是当地的小微企业。而我国在中央及地方层面都有支持小微企业经营的多项税收优惠政策:财政部规定对月营业额2万~3万元(季营业额6万~9万元)的营业税纳税人免征营业税(财政部,国家税务局,2014)。部分地区为扶持小微企业发展,不断调整营业税起征点,如2017年阳朔再次将小型微利企业的年应纳税所得额上限由30万元提高至50万元(阳朔国税局,2017)。此外,西藏等西部地区还对当地鼓励类产业的内外资企业给予税率优惠,2011—2020年统一执行西部大开发战略中15%的企业所得税,其中,部分重点扶持的项目还可享受免征5年企业所得税的优惠(西藏自治区人民政府,2014)。这类享受税收减免优惠的小微企业涵盖了旅游业中餐饮、住宿、交通等方方面面。而受制于当地人口素质和企业法律意识等问题,合理征税面临的阻碍也相对较大,游客在景区当地的多项消费也难以合理入税。

地方政府背负的财政压力需要通过财政收入达到平衡。目前,我国依托公共资源建设的景区所有权、管理权和收益权都归地方政府所有,只有故宫等少数景区的所有权、管理权和收益权归中央政府所有,因此门票收入的一部分属于地方政府的非税收入。非税收入作为预算外收入一般可以由政府自由支配,用于投资基建等方面。此外,门票及景区客运营收的增值税也是地方政府相对稳定且有保证的税收收入。

因此,在税源单一且不稳定的前提下,“边缘”地区旅游城市政府会对门票经济寄予厚望,其对门票经济的依赖程度也高于发达地区。

实际上,在税收制度较为完善的发达国家,税率的界定以及消费入税等方面都已建立起成熟的体系。如加拿大各省可自行确定省内税率,并将确定的税率写入成文法律。而当地的餐馆、酒店等服务提供方的报价均采用税前报价方式,最终的消费总价格还需包含税前价乘以税率的应纳税额。消费税的方式明确了游客应缴税费的额度,实现了旅游过程中各项消费活动的完整入税,进而保证了政府合理的税收收入。

各地方的财政能力是地方政府履行其事权、提供基本公共服务的基础,如果地方政府通过正常税收能获得充足的财政收入,进而满足城市建设、社会福利等需要,自然不会挟景区资源以涨票价。面对舆论对高票价的批评与国家层面的督促,地方政府也希望能尽快实现旅游转型。但对于欠发达地区的景区,如果政府不能够得到合理的补助,扩展税收来源,而仅仅让景区降低票价的话,那降价不实的情况依旧会持续。

4、旅游回扣激励差异

对于旅行社和众多OTA平台来说,高门票还意味着高回扣,这关系到旅行社组团和OTA宣传的积极性。在表1所示景区所在目的地中,北京、上海、杭州等发达城市所承担的城市功能相对多元,具有较强的向心作用,且人流量大,对于旅行社的依赖程度较小;而西藏、新疆、云南等偏远目的地虽具有垄断性的旅游资源,但由于远离人口核心区,人流量相对较低,旅游发展对于旅行社的依赖程度则相对较高。在保证收支平衡的前提下,景区为了吸引更多的组团游客,也不得不维持高票价以满足旅行社的回扣需求。旅游回扣伴随着中国旅游发展的数十年,已经成为行业从业人员之间心照不宣的潜规则。云南省在众多偏远目的地中脱颖而出,除了拥有垄断性的旅游资源外,也离不开旅行社在巨额购物回扣激励下的带动作用。在过去几年,旅行社以低价团为幌子诱导游客购物和增加自费景点来攫取回扣的事件屡禁不绝,足以看出旅游回扣对于旅行社组团的激励力度之大。因此,对于偏远欠发达地区来说,若无法吸引到足够的人流量,高票价的循环仍然难以改变。

5、讨论

景区门票存在地域性差异的根本原因在于区域经济发展差异,“边缘”地区在全球化重构中只能选择旅游业突围,进而在发展旅游业上付出的成本要高于发达地区。而在现有税收体制下,依靠正常的税收收入无法弥补地方政府在旅游业上的财政支出,门票经济在这样的背景下诞生且将持续存在。是否能下一个判断:只要“边缘”地区仍以旅游业为单一主导产业,税收制度得不到完善,景区门票的地域性差异就会持续存在。

中共中央和国务院于2018年9月发布的《关于完善促进消费体制机制  进一步激发居民消费潜力的若干意见》中提出要“完善财税金融土地配套政策”,即:健全消费政策体系,进一步研究制定鼓励和引导居民消费的政策。推动消费税立法。推进个人所得税改革,合理提高个人所得税基本减除费用标准,适当增加专项附加扣除,逐步建立综合和分类相结合的个人所得税制度。落实好健康、养老、家政等生活性服务业的税收优惠政策。进一步提升金融对促进消费的支持作用,鼓励消费金融创新,规范发展消费信贷,把握好保持居民合理杠杆水平与消费信贷合理增长的关系。鼓励保险公司在风险可控的前提下,为消费信贷提供融资增信支持。加大文化、旅游、体育、健康、养老、家政等领域用地政策落实力度。

其中,特别谈到“推动消费税立法”。消费税立法会在一定程度上解决目前的高门票问题,更加调动地方政府发展旅游产业的积极性。可以预见,旅游在中国社会经济发展中的作用会愈来愈大。

*本文来源:微信公众“旅游学刊”(ID:LYXK_TT),作者:保继刚,原标题:《观点与争鸣 | 保继刚:为什么西部景区门票价格居高不降?——门票地域性差异问题》。

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